Disciplina regionale sulla tutela e uso del territorio _ Commento della legge regionale 21/12/2017 n. 24 a cura dell’avvocato Govi

La legge regionale emiliano romagnola 21 dicembre 2017 n. 24 a poco più di un anno dalla sua entrata in vigore: gli aspetti di maggior rilievo per la proprietà fondiaria con particolare attenzione al periodo transitorio ed agli strumenti per la tutela del valore e della potenzialità edificatoria delle proprietà private.

di Giovanni Govi*

 

  1. La novella regionale: un forte ridimensionamento dell’espansione edificatoria verso il “saldo zero”

 

Come ormai noto, la Regione Emilia Romagna con legge n. 24 del 21 dicembre 2017, entrata in vigore il 1° gennaio 2018, ha varato la nuova “Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio” .

Parimenti noto che tale novella – sostituendo le previgenti leggi regionali n. 20/2000 (in materia di governo del territorio) e n. 19/1998 (in materia di riqualificazione urbana) – si pone in discontinuità con la precedente normativa sia per quanto concerne gli obiettivi che si prefigge, sia per quanto concerne l’individuazione e disciplina di nuovi strumenti di pianificazione.

Relativamente al primo dei richiamati aspetti, significativo che la nuova legge regionale espliciti, quali primi obiettivi in ordine di elencazione, il contenimento del consumo del suolo ed il perseguimento della rigenerazione dei territori urbanizzati unitamente al miglioramento della qualità urbana ed edilizia.

Il tema del contenimento del consumo di suolo acquisisce particolare rilievo essendo al medesimo dedicato l’intero Capo I del Titolo II della legge in commento (artt. 5 e 6), ove viene, in primis, posto il traguardo di consumo del suolo “a saldo zero” da raggiungere entro il 2050.

Al riguardo, fondamentale importanza per comprendere il reale impatto di tale previsione assume la definizione di consumo del suolo da intendersi come valore dato dal saldo tra le aree per le quali la pianificazione urbanistica attuativa prevede la trasformazione insediativa al di fuori del perimetro del terreno urbanizzato e quelle per le quali la medesima pianificazione stabilisce una destinazione che richiede, all’interno del detto perimetro, interventi di desigillazione attraverso la rimozione delle impermeabilizzazioni del suolo (così il quinto comma dell’art. 5).

In coerenza con il richiamato fine, l’art. 6, al primo comma, prevede che la pianificazione territoriale e urbanistica possa contemplare, per l’intero periodo di riferimento, un consumo del suolo complessivo esclusivamente contenuto entro il limite massimo del 3% della superficie del territorio urbanizzato esistente alla data di entrata in vigore della stessa legge regionale n. 24/2017.

Restano escluse dal computo della quota massima di consumo del suolo, previa valutazione di insussistenza di possibili localizzazioni alternative non comportanti nuovo consumo di suolo, le aree da destinarsi alla realizzazione di specifici interventi, opere ed insediamenti, come elencati e disciplinati dai commi quinto e sesto del ridetto art.6 (fra cui, a titolo esemplificativo, si ricordano le opere pubbliche di rilievo sovracomunale, gli interventi di ampliamento e ristrutturazione di fabbricati adibiti all’esercizio di impresa, i nuovi insediamenti produttivi di interesse strategico regionale, i fabbricati nel territorio rurale funzionali all’esercizio delle imprese agricole e gli interventi di parziale recupero della superficie di edifici non più funzionali all’attività agricola oggetto di interventi di demolizione secondo le previsioni dell’art. 36, quinto comma, lett. a, della stessa novella).

Particolarmente limitata la possibilità di consumo di suolo per nuove edificazioni residenziali che viene, comunque, esclusa con le sole eccezioni delle nuove edificazioni necessarie per attivare interventi di riuso e di rigenerazione di parti del territorio urbanizzato a prevalente destinazione residenziale, ovvero per realizzare interventi di edilizia residenziale sociale, comprensivi unicamente della quota di edilizia libera indispensabile per assicurare la fattibilità economico finanziaria dell’intervento.

Di rilievo, per quanto concerne i primi anni di applicazione della novella e gli effetti rispetto alla precedente pianificazione, il settimo comma dell’art. 6 ove vengono escluse dal computo del limite massimo del 3% le aree utilizzate per l’attuazione delle previsioni dei piani urbanistici vigenti, secondo il disposto dell’art. 4 della legge in esame.

 

  1. I nuovi strumenti di pianificazione: l’urbanistica negoziata diviene norma cogente

 

Quanto, poi, agli strumenti di pianificazione di livello comunale, la novella, con la precipua finalità di semplificare e valorizzare i processi negoziali nella fase operativa degli interventi, individua due soli strumenti, ossia il Piano urbanistico generale (PUG) e gli accordi operativi unitamente ai piani attuativi di iniziativa pubblica (art. 30, primo comma, lett. a e b).

In particolare, relativamente ai contenuti del PUG si prevede che tale strumento stabilisca la disciplina di competenza comunale sull’uso e la trasformazione del territorio, con particolare riguardo ai processi di riuso e di rigenerazione urbana. Mediante gli accordi operativi e i piani attuativi di iniziativa pubblica, invece, l’amministrazione comunale, in conformità al PUG, attribuisce i diritti edificatori, stabilisce la disciplina di dettaglio delle trasformazioni e definisce il contributo delle stesse alla realizzazione degli obiettivi stabiliti dalla strategia per la qualità urbana ed ecologico ambientale. Di rilievo la precisazione secondo cui gli accordi operativi e i piani attuativi di iniziativa pubblica sostituiscono ogni piano urbanistico operativo e attuativo di iniziativa pubblica e privata, comunque denominato, previsto dalla legislazione vigente all’entrata in vigore della novella.

Relativamente ai contenuti precipui del PUG, trattasi dello strumento con cui il Comune, con riferimento a tutto il proprio territorio, delinea le invarianze strutturali e le scelte strategiche di assetto e sviluppo urbano di propria competenza perseguendo la priorità finalità della rigenerazione urbana del territorio urbanizzato, della riduzione del consumo del suolo e della sostenibilità ambientale e territoriale degli usi e delle trasformazioni.

In particolare, mediante il PUG è individuato il perimetro del territorio urbanizzato e dettata la relativa disciplina, viene stabilita la strategia per la qualità urbana ed ecologica – ambientale, nonché si disciplinano i nuovi insediamenti realizzabili al di fuori del perimetro del territorio urbanizzato ed il territorio rurale.

Agli accordi operativi, invece, spetta principalmente il compito di attuare le previsioni del PUG relative al riuso ed alla rigenerazione del territorio urbanizzato e alle nuove urbanizzazioni.

Dunque, gli accordi operativi costituiscono, a ben considerare, una delle novità di maggior rilievo della legge regionale n. 24/2017 giacché con l’introduzione di tali strumenti il legislatore rende fisiologico il ricorso ad accordi tra amministrazione comunale e soggetti attuatori in luogo dei precedenti piani urbanistici operativi ed attuativi (i quali, come anticipato, non sono più contemplati nella novella regionale).

Trattasi di accordi riconducibili al genus degli accordi sostituivi di provvedimento ex art. 11, l. n. 241/1990, i quali, infatti, la nuova legge regionale espressamente assoggetta, prima della loro stipula, a specifiche forme di pubblicità, controllo e valutazione (art. 38, secondo comma).

L’accordo operativo è, dunque, uno strumento che richiede un particolare impegno da parte del privato sotto il profilo, in primo luogo, della predisposizione di una documentazione di rilevante complessità coinvolgendo competenze tecniche (in specie, urbanistico ed edilizie),  giuridiche (in specie, con riferimento al diritto amministrativo, urbanistico e civile) e finanziario/contabili (in particolare, per quanto concerne i valori economici degli interventi pubblici e privati programmati e la dimostrazione della fattibilità e sostenibilità degli stessi).

Ai fini della stipulazione degli accordi operativi, infatti, i soggetti interessati sono tenuti a presentare al Comune una proposta contenente una serie di elaborati, quali, il “progetto urbano” (puntualmente rappresentativo dell’assetto urbanistico ed edilizio dell’ambito territoriale interessato), la “convenzione urbanistica” (ove vengono definiti gli obblighi assunti dal privato, il cronoprogramma degli interventi e le garanzie finanziarie a carico  del privato stesso), la “relazione economico finanziaria” (comprovante, come evidenziato, la fattibilità e sostenibilità degli interventi programmati), nonché il documento di Valsat dell’accordo operativo, ovvero il rapporto preliminare nel caso in cui l’accordo operativo sia sottoposto a verifica di assoggettabilità (così  il terzo comma dell’art. 38).

Peraltro, nell’ottica di un’applicazione della norma conforme ai principi di imparzialità, trasparenza e parità di trattamento, il primo comma, secondo e terzo periodo, dell’art. 38 contempla la possibilità per il Comune di promuovere la presentazione di proposte di accordi operativi attraverso la pubblicazione periodica di avvisi pubblici di manifestazione di interesse nei quali l’amministrazione esplicita gli obiettivi prioritari da perseguire nell’attuazione delle previsioni del PUG. In tali avvisi pubblici il Comune può, altresì, fornire indicazioni di massima di carattere progettuale e localizzativo, da osservarsi nella predisposizione del progetto urbano (progetto, come evidenziato, integrante uno degli elementi della proposta che il privato attuatore presenta all’amministrazione comunale).

Alla luce della nuova normativa, può, dunque, affermarsi che il legislatore regionale ha voluto attribuire particolare rilievo alla c.d. urbanistica negoziata prevedendo l’accordo operativo, specie del genus “accordi sostitutivi del provvedimento”, quale ordinario strumento di pianificazione con valore ed effetti di piano urbanistico, al contempo, operativo ed attuativo.

In proposito, risulta evidente che, in tal modo, l’urbanistica per accordi assume importanza ancora maggiore di quella che sino ad oggi aveva avuto, raggiungendo livelli di pianificazione a cui prima poteva accedere solo occasionalmente e, comunque, non quale unico ed esclusivo modulo procedimentale.

Importanza che ben emerge dalla disciplina specifica contemplata nell’art. 38: al riguardo, significativo il disposto del settimo comma di tale articolo in cui è previsto che – ove il PUG non abbia specificamente individuato le dotazioni infrastrutturali e di servizi pubblici necessariamente correlate a quel dato intervento – il Comune (per il tramite dell’Ufficio di piano di cui all’art. 55 della medesima legge regionale) svolga una vera e propria “negoziazione con i privati interessati” al fine di definire l’entità di tali dotazioni e servizi da porsi a carico degli attuatori.

Al riguardo, manifesta l’importanza che assume il monitoraggio degli avvisi di manifestazione di interesse con cui le amministrazioni comunali stimolano la presentazione delle proposte di accordi operativi, nonché l’importanza di predisporre tali proposte in modo completo ed esaustivo (mediante la scrupolosa redazione dei documenti indicati nel richiamato terzo comma dell’art. 38), nonché l’importanza di condurre la negoziazioni con gli uffici comunali nei termini più efficaci possibili anche avendo cura di raggiungere un equilibrato contemperamento tra le richieste dei Comuni e la posizione del singolo attuatore. Tutti aspetti in riferimento ai quali il privato dovrà, giocoforza, farsi assistere da qualificate professionalità – come evidenziato tanto in ambito tecnico, che giuridico ed economico – fiscale/contabile – al fine di presentare una proposta di accordo operativo con la più alta possibilità di valutazione positiva ed al fine di condurre la relativa negoziazione in modo consapevole ed adeguato.

 

  1. Il periodo transitorio: ultima possibilità di preservare le previsioni di espansione prima del loro azzeramento

 

Sempre con riferimento alla novella regionale, occorre dar conto di un altro ambito applicativo in cui le competenze professionali assumono particolare rilievo. Trattasi, in specie, dell’attuazione degli strumenti urbanistici vigenti come disciplinata dall’art. 4 della legge regionale n. 24/2017 in combinato disposto con l’art. 3 della medesima novella regionale.

In particolare, il primo comma dell’art. 3 della nuova legge regionale prevede l’obbligo per i Comuni di avviare il processo di adeguamento dei propri strumenti pianificatori ai nuovi strumenti entro il termine perentorio di tre anni dall’entrata in vigore della medesima legge n. 24/2017 e di concluderlo nei due anni successivi.

Il quarto ed il quinto comma del citato art. 3 altresì prevedono la possibilità – per i Comuni che prima dell’entrata in vigore della novella avevano adottato il Piano Strutturale comunale (PSC) ed il regolamento urbanistico edilizio (RUE) e per i Comuni, dotati di PSC , che prima dell’entrata in vigore della novella medesima avevano adottato il Rue, il Poc o varianti ai medesimi od al PSC – di terminare l’iter procedimentale rispettivamente approvando il PSC ed il RUE ovvero il POC e le varianti adottate a RUE, POC e PSC secondo la previgente disciplina. Ciò fermo restando gli obblighi di rispettare i termini di adeguamento ai nuovi strumenti di pianificazione, come da richiamato primo comma dello stesso art. 3.

Peraltro, a fronte dei richiamati obblighi di adeguamento, il primo comma dell’art. 4 della novella in commento prevede la possibilità che i  Comuni, entro il perentorio termine di tre anni dall’entrata in vigore della stessa legge regionale n. 24/2017, promuovano, attraverso apposita delibera di indirizzo del Consiglio comunale, la presentazione di accordi operativi finalizzati all’immediata attuazione di parte delle previsioni contenute nei vigenti PSC, nonché promuovano il rilascio di permessi di costruire convenzionati per attuare le previsioni del PRG e del POC vigenti.

In particolare, nel caso in cui il Comune intenda predisporre la richiamata delibera di indirizzo, è prevista la prodromica pubblicazione, entro i termini sollecitatori di sei mesi dalla data di entrata in vigore della stessa legge regionale n. 24/2017 ovvero di sei mesi dall’approvazione del PSC nei casi previsi dal quarto e quinto comma del precedente art. 3, di un avviso pubblico di manifestazione di interesse contenente termini, contenuti e modalità con cui i privati possono avanzare le loro proposte in merito alle previsioni del vigente PSC da attuare attraverso accordi operativi (così il terzo comma dell’art. 4).

Altresì degna di nota la previsione secondo la quale, nel richiamato termine di cui al primo comma dell’art. 3, possono essere adottati (o può essere completata la procedura di approvazione se la relativa adozione era intervenuta prima dell’entrata in vigore della novella regionale) una serie di strumenti urbanistici, fra i quali piani attuativi dei piani regolatori comunali vigenti, anche in variante, i Piani urbanistici attuativi (PUA) di iniziativa pubblica o privata di cui alla legge regionale n. 20/2000, i Programmi di riqualificazione urbana (PRU) di cui all’art. 31 della legge regionale n. 19/1998, nonché gli atti negoziali e i procedimenti speciali di approvazione di progetti aventi l’effetto di variante agli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica (cfr. art. 4, quarto comma).

Trattasi, dunque, di norme particolarmente importanti in quanto contemplanti sia la possibilità di completare procedimenti avviati prima dell’entrata in vigore della legge regionale n. 24/2017, sia la possibilità di modificare ed attuare gli strumenti urbanistici vigenti nel corso del periodo transitorio (ossia del periodo che si compone di una prima fase triennale, con termine perentorio al 01.01.2021, e di una seconda fase con termine perentorio al 01.01.2023, come da richiamato primo comma dell’art. 3).

In particolare, la stipula della convenzione urbanistica relativa agli accordi operativi, ai permessi di costruire convenzionati e agli altri strumenti attuativi di piani previgenti dovrà avvenire entro il perentorio termine di cinque anni dalla data in vigore della medesima novella regionale del 2017 (ossia entro il richiamato termine del 01.01.2023). Tali convenzioni devono, altresì, prevedere termini perentori per la presentazione dei titoli abilitativi richiesti, allo scopo di assicurare l’immediato avvio dell’attuazione degli interventi (cfr. il quinto comma dell’esaminato art.4).

Siamo, dunque, al cospetto di norme di particolare rilievo che impongono un attento monitoraggio delle deliberazione dei Comuni per quanto attiene all’approvazione di strumenti attuativi di piani urbanistici vigenti ed all’attuazione di previsioni contenute in PSC, POC e PRG vigenti, nonché una tempestiva attivazione dei privati per la presentazione di piani attuativi e di proposte di accordi operativi e/o di permessi di costruire convenzionati e per la stipula delle relative convenzioni.

Infatti, alla conclusione della prima fase di tre anni dall’entrata in vigore della legge (id est al richiamato termine perentorio del 01.01.2021) non sarà più consentito variare i piani formati con le legislazioni previgenti e avviarne l’attuazione. Da tale data, sarà, infatti, solo possibile concludere l’iter approvativo delle varianti e dei piani attuativi e convenzionare gli strumenti attuativi adottati/presentati (ed eventualmente anche approvati) in precedenza.

Trascorso, poi, il successivo termine di cinque anni dalla data di entrata in vigore della medesima legge regionale n. 24/2017  (ossia, dal 01.01.2023) nei Comuni in cui non sia stato completato l’iter approvativo degli strumenti attuativi e che non abbiano stipulato la relativa convenzione (pur avendone formalmente avviato il procedimento di approvazione entro il 01.01.2021) decadranno gli effetti degli atti assunti a quella data con conseguente impossibilità di approvare e convenzionare tali strumenti attuativi.

Inoltre, dalla medesima data del 01.01.2023 decadranno tutti gli strumenti attuativi rispetto a cui siano scaduti i termini perentori stabiliti in convenzioni senza che sia stata presentata domanda per il rilascio dei relativi titoli edilizi. Ciò, dunque, con azzeramento di tutte le relative previsioni di espansione.

Anche con riferimento al periodo transitorio è, dunque, di fondamentale importanza procedere senza indugio alla verifica delle previsioni pianificatorie vigenti al 01.01.2018, del loro stato di attuazione ed alla predisposizione di quegli strumenti che la novella temporaneamente attribuisce ai privati per preservare le previsioni di espansioni inerenti le loro proprietà. Tutti aspetti anche in relazione ai quali il privato dovrà necessariamente farsi assistere da qualificate professionalità – come evidenziato tanto in ambito tecnico, che giuridico ed economico – fiscale/contabile – al fine di tutelare, nel miglior modo possibile, il valore e le potenzialità dei propri beni.

 

* Avvocato, Consulente APE Bologna, membro del Coordinamento urbanistico di Confedilizia.

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L’Associazione della Proprietà Edilizia Ape di Bologna offre una completa consulenza per tutti gli aspetti relativi all’applicazione ed attuazione della legge urbanistica regionale dell’Emilia Romagna n. 24/2017 con i propri consulenti in diritto amministrativo, urbanistico e civile, di area tecnica ed economico- fiscale contabile. 

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