Rigenerazione urbana e le nuove tecnologie applicate al costruito

Intervento dell’Avv. Giovanni Govi

al Convegno “Rigenerazione urbana e le nuove tecnologie applicate al costruito” svoltosi il 19 giugno 2019

 

Con questo intervento vorrei tentare di evidenziare, pur nella sintesi e limitatezza proprie di una prima disamina della normativa in un contesto convegnistico, le tante previsioni che la nuova legge regionale contempla nell’ottica di favorire e promuovere gli interventi di rigenerazione urbana. Trattasi, infatti, di un corpus normativo destinato ad assumere particolare rilievo, in considerazione delle nuove frontiere di un sempre minor consumo di territorio inedificato (in vista del “saldo zero”) e di una sempre maggior necessità di miglioramento dell’edificato esistente e di riuso razionale e proficuo dello stesso.

Significativo, al riguardo, che la legge regionale emiliano romagnola n. 24 del 21 dicembre 2017 (recante “Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio”) ponga tra i propri principali obiettivi (art. 1, comma 2) quelli di:

  1. a) contenere il consumo di suolo quale bene comune e risorsa non rinnovabile ….;
  2. b) favorire la rigenerazione dei territori urbanizzati e il miglioramento della qualità urbana ed edilizia, con particolare riferimento:
  • all’efficienza nell’uso di energia e risorse fisiche,
  • alla performance ambientale dei manufatti e dei materiali,
  • alla salubrità ed al comfort degli edifici,
  • alla conformità alle norme antisismiche e di sicurezza,
  • alla qualità ed alla vivibilità degli spazi urbani e dei quartieri,
  • alla promozione degli interventi di edilizia residenziale sociale e delle ulteriori azioni per il soddisfacimento del diritto all’abitazione di cui alla legge regionale 8 agosto 2001, n. 24 (Disciplina generale dell’intervento pubblico nel settore abitativo).

 

In proposito, quale prima valutazione si può rimarcare che l’importanza che assume l’obiettivo della rigenerazione dei territori urbanizzati è direttamente connessa all’obiettivo del contenimento del consumo del suolo.

Obiettivo, quest’ultimo, il cui reale impatto ben si comprende se sol si considera che la richiamata legge regionale n.24/2017 pone il traguardo del consumo del suolo “a saldo zero” da raggiungere entro il 2050 (art. 5, comma 1).

In coerenza con il richiamato fine, l’art. 6, primo comma, della legge regionale in questione prevede che la pianificazione territoriale e urbanistica può contemplare, per l’intero periodo di riferimento, un consumo di suolo complessivo esclusivamente contenuto entro il limite massimo del 3% della superficie del territorio urbanizzato esistente alla data di entrata in vigore della stessa novella regionale (ossia al 1 gennaio 2018).

Si noti in proposito che risulta particolarmente limitata la possibilità di consumo di suolo per nuove edificazioni residenziali che viene, comunque, esclusa con la sola eccezione delle nuove edificazioni residenziali necessarie (art. 5 comma 3):

  1. a) per attivare interventi di riuso e di rigenerazione di parti del territorio urbanizzato a prevalente destinazione residenziale;
  2. b) per realizzare interventi di edilizia residenziale sociale, comprensivi unicamente della quota di edilizia libera indispensabile per assicurare la fattibilità economica e finanziaria dell’intervento.

In considerazione di tali finalità è, dunque, evidente il rilievo che assume la “rigenerazione urbana” a cui viene dedicato l’intero Capo II della legge regionale in commento dal significativo titolo “Promozione del riuso e della rigenerazione urbana”.

Al riguardo l’art. 7, fra l’altro, prevede che:

– gli interventi di riuso e di rigenerazione urbana riguardano spazi ed edifici, sia pubblici che privati, da qualificare anche attraverso interventi di demolizione e ricostruzione, nuova costruzione e densificazione, e prevedono l’inserimento di nuove funzioni diversificate, di edilizia residenziale sociale, di spazi e strutture di servizio pubblico;

– gli interventi di riuso e di rigenerazione urbana sono diretti a elevare gli standard di qualità ambientale e architettonica e si pongono l’obiettivo:

  • di conseguire una significativa riduzione dei consumi idrici e di quelli energetici;
  • di realizzare bonifiche di suoli inquinati e la riduzione delle aree impermeabili;
  • di potenziare e qualificare la presenza del verde all’interno dei tessuti urbani;
  • di promuovere una efficiente raccolta differenziata dei rifiuti;
  • di sviluppare una mobilità sostenibile, incentrata sugli spostamenti pedonali, ciclabili e sull’accesso alle reti e nodi del trasporto pubblico.

In tale ottica, il comma 4 dell’esaminando art. 7 prevede che costituiscono interventi di riuso e rigenerazione urbana le seguenti tipologie di trasformazioni edilizie ed urbanistiche dei tessuti urbani esistenti:

  1. a) gli interventi di “qualificazione edilizia“, diretti a realizzare la demolizione e ricostruzione di uno o più fabbricati che presentino una scarsa qualità edilizia, non soddisfacendo i requisiti minimi di efficienza energetica, sicurezza sismica, abbattimento delle barriere architettoniche, igienico-sanitari e di sicurezza degli impianti, previsti dalla normativa vigente, nonché gli interventi conservativi che, senza prevedere la demolizione dell’edificio originario, consentono comunque di realizzare i miglioramenti dell’efficienza energetica, della sicurezza sismica e degli altri requisiti tecnici richiesti dalla normativa vigente ai fini dell’agibilità. Ferma restando l’osservanza della disciplina di tutela del centro storico e degli edifici di valore storico, artistico e testimoniale di cui all’articolo 32, commi 5, 6, 7 e 8, gli interventi di qualificazione edilizia sono sempre ammessi e si attuano con intervento diretto, fatti salvi gli eventuali limiti e condizioni stabiliti dal PUG;
  2. b) gli interventi di “ristrutturazione urbanistica“, come definiti alla lettera h) dell’allegato alla legge regionale 30 luglio 2013, n. 15 (ossia gli interventi volti a sostituire l’esistente tessuto urbanistico – edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico di interventi edilizi, anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale), comprensivi degli interventi di costruzione e successiva demolizione, disciplinati dall’articolo 13 della stessa legge n. 24/2017, i quali si attuano attraverso permesso di costruire convenzionato;
  3. c) gli interventi di “addensamento o sostituzione urbana“, consistenti nei processi di riqualificazione anche incrementali, che, con particolare riferimento ad aree strategiche della città ovvero ad aree degradate, marginali, dismesse o di scarsa utilizzazione edificatoria, prevedono una loro significativa trasformazione che può comportare, in via esemplificativa: la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati, degli spazi aperti e della rete stradale; la delocalizzazione degli immobili collocati in aree soggette a rischio ambientale e industriale; la demolizione senza ricostruzione di edifici collocati in areali caratterizzati da un’eccessiva concentrazione insediativa, con l’eventuale trasferimento delle quantità edificatorie secondo le indicazioni del PUG; l’inserimento di nuove funzioni e la realizzazione o adeguamento delle dotazioni territoriali, delle infrastrutture e dei servizi pubblici nonché l’attuazione di interventi di edilizia residenziale sociale. Tali interventi sono diretti a rivitalizzare e qualificare il territorio dal punto di vista identitario, sociale ed economico, realizzando nuove attrattività e opportunità di sviluppo. Gli interventi di addensamento o sostituzione urbana si attuano attraverso gli accordi operativi o i piani attuativi di iniziativa pubblica di cui all’articolo 38.

 

Al comma 5 dell’art. 7 è, poi, previsto che la Giunta regionale possa definire linee guida per assicurare l’uniforme definizione e qualificazione degli interventi di riuso e rigenerazione urbana per il tramite di apposito atto di coordinamento di cui all’art. 49 della stessa legge regionale.

Di grande rilievo risulta , altresì, l’art. 8 della legge in commento, dal titolo Incentivi urbanistici per gli interventi di riuso e rigenerazione urbana”.

In tale art. 8, al comma 1, vengono, infatti, previsti una serie di incentivi, quali:

  1. a) la non applicazione del contributo straordinario, di cui all’ articolo 16, comma 4, lettera d-ter), del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 , all’interno del territorio urbanizzato, relativamente alle previsioni del PUG che, al fine di privilegiare il riuso e la rigenerazione delle aree già urbanizzate, prevedano la variazione dei parametri urbanistici stabiliti dagli strumenti di pianificazione previgenti o il mutamento delle destinazioni d’uso precedentemente ammesse, nonché nel caso di rilascio di permessi di costruire in deroga alle previsioni generali di piano;
  2. b) la riduzione del contributo di costruzione in misura non inferiore al 35 per cento rispetto a quello previsto per le nuove costruzioni per gli interventi di ristrutturazione urbanistica ed edilizia, addensamento o sostituzione urbana all’interno del territorio urbanizzato. Si prevede, inoltre, che i Comuni hanno la facoltà di deliberare ulteriori riduzioni del contributo di costruzione, fino alla completa esenzione dallo stesso, in particolare per interventi di addensamento o sostituzione urbana che richiedano la bonifica dei suoli inquinati o la rimozione dell’amianto e di altri materiali pericolosi per la salute o quote significative di desigillazione. È, altresì, precisato che, ai sensi dell’articolo 28, commi 3 e 4, della legge regionale n. 15 del 2013, i mutamenti della destinazione d’uso senza opere, previsti nell’ambito di interventi di riuso e rigenerazione urbana, sono gratuiti qualora comportino il passaggio ad una diversa categoria funzionale non avente maggior carico urbanistico e nel caso di passaggio, all’interno della medesima categoria funzionale, ad un uso non avente maggior carico urbanistico;
  3. c) la possibilità che il PUG preveda che, in sede di accordo operativo e di piano attuativo di iniziativa pubblica, siano riconosciuti agli interventi di addensamento o sostituzione urbana diritti edificatori e altre premialità aggiuntive, previa verifica di sostenibilità del relativo carico urbanistico e in coerenza con le previsioni della strategia per la qualità urbana ed ecologico ambientale, di cui all’articolo 34 della stessa L.R. n. 24/2017;
  4. d) la possibilità che il PUG preveda per gli interventi diretti di qualificazione edilizia e di ristrutturazione urbanistica il riconoscimento, all’atto del rilascio del titolo abilitativo edilizio, di diritti edificatori parametrati al rating ottenuto nell’ambito di un protocollo di certificazione energetico-ambientale e al grado di miglioramento dell’efficienza energetica, della sicurezza antisismica e della sostenibilità dell’edificio rispetto alla sua condizione originaria;
  5. e) la possibilità che gli accordi operativi e i piani attuativi di iniziativa pubblica, allo scopo di favorire l’attuazione delle politiche pubbliche per la casa e di promozione sociale stabilite dalla strategia per la qualità urbana ed ecologico ambientale di cui all’articolo 34, riconoscano ulteriori quote edificatorie, a compensazione dell’impegno assunto dal privato di realizzare, nell’ambito dell’intervento di riuso e di rigenerazione urbana, una quota di alloggi di edilizia residenziale sociale ovvero opere pubbliche aventi finalità sociale;
  6. f) la possibilità che il PUG preveda altre forme di incentivazione degli interventi di riuso e rigenerazione urbana legate alla qualità progettuale degli interventi, quali in via esemplificativa: il rispetto di requisiti tecnici delle opere edilizie più elevati rispetto ai livelli minimi richiesti dalla disciplina vigente; la realizzazione e gestione di aree ecologicamente attrezzate; l’osservanza dei criteri della bioarchitettura; la realizzazione di insediamenti abitativi di cohousing e altri interventi residenziali innovativi per rispondere al disagio abitativo di categorie sociali deboli.

 

Quanto al trasferimento ed alla contestuale ricollocazione delle quantità edificatorie di cui al richiamato comma 1, lettere c), d) ed e) dell’articolo 8 in esame è previsto che il PUG ne contenga la relativa disciplina e, comunque, che tali quantità edificatorie si attuino esclusivamente tramite accordo operativo o piano attuativo di iniziativa pubblica e su aree collocate nel territorio urbanizzato per le quali il PUG ammetta tale possibilità.

Di particolare rilievo anche il terzo comma del detto art. 8 a norma del quale i diritti edificatori di cui al comma 1), ridette lettere c), d) ed e), possono essere riconosciuti dal PUG, previo assenso dei proprietari degli immobili, direttamente agli operatori economici che attuino gli interventi, previa stipula di apposita convenzione trascritta ai sensi dell’articolo 2643, comma primo, numero 2-bis, del codice civile, con la quale gli stessi, a pena di decadenza, si impegnino ad utilizzare i diritti edificatori acquisiti entro il termine perentorio stabilito dalla convenzione, comunque non superiore ai tre anni successivi alla conclusione degli interventi di rigenerazione, con la presentazione di accordi operativi su aree per le quali il PUG ammetta il trasferimento di cubature.

Fra gli articoli che meritano una particolare attenzione, sicuramente degno di nota è l’art. 10 della Legge regionale n. 24/2017 il cui primo comma prevede che:

  • gli edifici esistenti nel territorio urbanizzato che siano oggetto degli interventi di riuso e rigenerazione urbana individuati dall’articolo 7, comma 4, della legge ovvero di recupero funzionale, di accorpamento o di ogni altra trasformazione espressamente qualificata di interesse pubblico dalla disciplina statale e regionale vigente, possono essere demoliti e ricostruiti, all’interno dell’area di sedime o aumentando la distanza dagli edifici antistanti, anche in deroga ai limiti di cui all’articolo 9 del decreto ministeriale n. 1444 del 1968, fermo restando il rispetto delle norme del codice civile e della disciplina di tutela degli edifici di valore storico-architettonico, culturale e testimoniale di cui all’articolo 32, comma 7, della stessa legge regionale. In caso di demolizione di edifici costruiti in aderenza a quelli del vicino o con comunione del muro divisorio, la ricostruzione deve avvenire nel rispetto dei limiti di cui all’articolo 9 del decreto ministeriale n. 1444 del 1968, fatta salva l’ipotesi della fedele ricostruzione.

In attuazione alla previsione di possibile deroga contemplata nell’art. 2 bis del DPR n. 380/2001, la legge regionale in commento, dunque, consente che in caso di interventi di riuso e rigenerazione urbana gli edifici possano essere demoliti e ricostruiti (all’interno dell’are di sedime o aumentando la distanza dagli edifici antistanti) anche in deroga ai limiti di distanza tra i fabbricati di cui all’art. 9 del D.M. n. 1444/1968 (disciplinante “Limiti di distanza tra i fabbricati”) e, dunque, ad esempio anche in deroga alla distanza minima assoluta di mt. 10 tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti (come prevista dal richiamato art. 9 al numero 2).

È, invece, tenuto fermo il rispetto delle norme del codice civile e, dunque, anche dell’art. 873 a norma del quale “Le costruzioni su fondi finitimi, se non sono unite o aderenti, devono essere tenute a distanza non minore di tre metri. Nei regolamenti locali può essere stabilita una distanza maggiore”.

Altrettanto di interesse il secondo comma dell’art. 10 della L.R. n. 24/2017 che prevede:

  • Gli eventuali incentivi volumetrici riconosciuti per l’intervento possono essere realizzati con la soprelevazione dell’edificio originario, anche in deroga agli articoli 7 (“Limiti di densità edilizia”), 8 (“Limiti di altezza degli edifici”) e 9 (“Limiti di distanza tra i fabbricati”) del decreto ministeriale n. 1444 del 1968, nonché con ampliamento fuori sagoma dell’edificio originario laddove siano comunque rispettate le distanze minime tra fabbricati di cui all’articolo 9 del decreto ministeriale n. 1444 del 1968 o quelle dagli edifici antistanti preesistenti, se inferiori. Il medesimo principio trova applicazione per gli interventi di addensamento o sostituzione urbana previsti dal PUG in conformità alla presente legge.

Di particolare interesse anche l’art. 14 (“Opere incongrue”) che , in attuazione della L.R. n. 16/2002 e dell’art. 3 bis del DPR n. 380/2001, prevede il PUG possa individuare le opere incongrue presenti sul territorio urbanizzato, definendo gli obiettivi di qualificazione dell’ambiente urbano che intende realizzare con la demolizione e significativa trasformazione delle stesse e indirizzi progettuali in merito alla tipologia degli interventi da attuare.

Per incentivare la spontanea rimozione delle opere incongrue, in alternativa alla espropriazione, la rigenerazione delle aree interessate è favorita attraverso il riconoscimento di diritti edificatori ai sensi dell’articolo 8, comma 1, lettere c), d) ed e) della legge in esame, ovvero attraverso accordi di cessione che prevedano le forme di compensazione di cui all’articolo 23 della legge regionale 19 dicembre 2002, n. 37 (recante “Disposizioni regionali in materia di espropri”) [così il richiamato art. 14, comma 2].

Sempre nell’ottica di incentivare l’attuazione degli interventi di riuso e rigenerazione urbana, l’art. 15 della legge regionale in commento istituisce l’ “Albo degli immobili disponibili per la rigenerazione urbana”.

In particolare, è previsto che

  1. Per promuovere la realizzazione degli interventi di addensamento o sostituzione urbana, il Comune predispone e mantiene aggiornato l’albo degli immobili pubblici e privati resi disponibili per interventi di riuso e di rigenerazione urbana e predispone appositi elaborati cartografici per renderne agevole l’individuazione.
  2. Nell’albo sono individuati, in particolare:
  3. a) gli immobili che l’amministrazione comunale destina agli interventi di riuso e di rigenerazione urbana, con indicazione del relativo prezzo base di cessione, calmierato rispetto a quello di mercato … ;
  4. b) gli immobili resi disponibili da altri enti pubblici, previa stipula di apposita convenzione;
  5. c) gli immobili che i proprietari interessati, attraverso la stipula di apposita convenzione, si impegnino per almeno cinque anni a cedere al Comune o a terzi attuatori ad un prezzo calmierato rispetto a quello di mercato.

 

Si noti che la disciplina di questo “Albo”, altresì, prevede:

  1. Allo scopo di promuovere la stipula delle convenzioni di cui al comma 2, lettere b) e c), il PUG può stabilire che, in sede di accordo operativo, siano riconosciute quote edificatorie aggiuntive o altre premialità, a compensazione dell’impegno assunto dal proprietario a cedere gli immobili al Comune o a terzi attuatori ad un prezzo convenzionato, ovvero può consentire la realizzazione di taluni interventi di riuso o rigenerazione urbana solo nel caso di immobili convenzionati.
  2. Per individuare i proprietari interessati, l’amministrazione comunale provvede alla pubblicazione di appositi avvisi pubblici di manifestazione di interesse e, nel corso della predisposizione del PUG, può stipulare accordi ai sensi dell’articolo 61 (id est “Accordi con i privati”) con i soggetti che abbiano avanzato la propria istanza di partecipazione. I privati interessati possono manifestare il proprio interesse anche dopo l’approvazione del PUG e provvedere alla sottoscrizione della convenzione entro il termine stabilito dal piano stesso.

 

Fra gli altri articoli costituenti il Capo II in esame si rinviene, altresì, l’art. 9 (“Standard urbanistici differenziati”) contenente una serie di principi in tema di differenziazione delle prestazioni afferenti allo standard mimino di qualità urbana ed ecologico – ambientale con la finalità di promuovere gli interventi di riuso e rigenerazione urbana.

 

Sempre nell’ottica della promozione e facilitazione di tali interventi si colloca, altresì, l’art. 11 dedicato alla previsione di alcune “Semplificazioni procedurali per gli interventi di riuso e rigenerazione urbana”.

 

Seguono poi, nella Sezione II del richiamato Capo II della L.R. n. 24/2017, un’ulteriore serie di previsioni le quali, a conferma della finalità di promuovere gli interventi di riuso e rigenerazione, contemplano, fra l’altro, la possibilità che la Regione conceda contributi a enti locali ed altri enti pubblici anche istituendo o partecipando a fondi immobiliari, nonché istituendo un apposito fondo di garanzia per favorire l’accesso al credito (art. 12).

 

Un apposito articolo, l’art. 13, disciplina specificatamente gli interventi di costruzione e successiva demolizione ricompresi nelle ristrutturazioni urbanistiche, mentre il Capo II in commento termina con gli artt. 16 e 17 rispettivamente dedicati alla possibilità che i Comuni consentano l’utilizzazione temporanea di edifici e spazi dismessi per usi diversi da quelli prescritti (art. 16) e che promuovano il ricorso a concorsi di progettazione, di idee, nonché ai processi di progettazione partecipata al fine di elevare la qualità dei progetti urbani di riuso e rigenerazione.

 

Alla luce delle richiamate norme, a mo’ di conclusione di questa prima disamina, si può, dunque, osservare che il legislatore regionale ha posto una serie di previsioni che risultano potenzialmente idonee a sollecitare ed incentivare quegli interventi di riuso e rigenerazione la cui complessità è, spesso, foriera di difficoltà attuative  che, come anche recenti casi ci rammentano, a volte divengono insormontabili.

Per l’effettivo successo degli interventi in questione è, tuttavia, evidente che molto dipenderà da come tali previsioni troveranno traduzione ed attuazione a livello di pianificazione locale generale e, forse ancor più, a livello di accordi operativi e piani attuativi di iniziativa pubblica.

Il tutto, con l’ulteriore considerazione che per la buona riuscita di qualsivoglia “progetto” di governo del territorio, e specialmente con riferimento agli interventi di riuso e rigenerazione urbana, diviene, oggi giorno, di fondamentale importanza la qualità della collaborazione tra pubblico e privato e l’attivazione di altri “strumenti” incentivanti, da assumere in primis in ambito statale, operanti sul fronte della “leva fiscale”, sotto forma di sgravi, detassazioni e detrazioni.

***

Please follow and like us:
error